پایان عصرخانههای بزرگ؟
صورت مساله مسکن در ایران دیگر شبیه دو دهه قبل نیست؛ اما برخی دیدگاهها در ارتباط با سیاستگذاری مسکن هنوز با همان مختصات گذشته حرکت میکند. مختصاتی که حتی در همان دههها و سالهای قبل هم نتوانست چالشها را حل کند.
زمانی مساله اصلی، پاسخ به موج بزرگ تقاضایی بود که از رشد جمعیت و تشکیل سریع خانوارهای جدید ناشی میشد. امروز اما نرخ رشد جمعیت کاهش یافته، تب ازدواجهای گسترده دهه ۸۰ فروکش کرده، بعد خانوار کوچکتر شده و تعداد خانوارهای یکنفره و دونفره رو به افزایش است. همزمان، اقتصاد خانوار نیز توان گذشته را ندارد؛ تورم مزمن، عقبماندگی درآمد از هزینهها و جهش قیمت مسکن، فاصله میان «نیاز به مسکن» و «توان خرید مسکن» را به شکافی عمیق تبدیل کرده است.
در چنین شرایطی، پرسش سیاستگذار دیگر نمیتواند صرفا این باشد که سالانه چند واحد مسکونی باید ساخته شود. پرسش مهمتر این است که چه نوع مسکنی، برای چه گروهی، در کجا و با چه سازوکار مالی باید تامین شود؟ نشست مشترک صاحبنظران بخش مسکن و مسوولان وزارت راه و شهرسازی برای بررسی نتایج اولیه مطالعات طرح جامع مسکن، بیش از هر چیز حول همین تغییر صورتمساله شکل گرفت؛ اینکه ادامه سیاستهای یکسان، ساخت واحدهای بزرگمقیاس و اصرار بر مالکیت به عنوان تنها شکل حمایت از خانوارها، دیگر با واقعیتهای جمعیتی و اقتصادی جامعه ایران همخوانی ندارد. جمعبندی مباحث این نشست یک پیام روشن داشت: بازار مسکن ایران به تغییر ریل در سیاستگذاری نیاز دارد.
تقاضا کوچک شده، خانهها هنوز بزرگاند
یکی از مهمترین تغییراتی که در مطالعات جدید مورد توجه قرار گرفته، تحول در ساختار خانوار ایرانی است. این تحول نوع جدیدی ناهماهنگی میان عرضه و تقاضا ایجاد کرده است. در بازار جدید بخش مهمی از تقاضا به سمت واحدهای کوچکتر و استطاعتپذیرتر حرکت کرده اما سیاستهای تولید همچنان در بسیاری موارد بر الگوهای بزرگمقیاس تکیه دارند. محمود اولاد، نویسنده و مجری طرح جامع مسکن با تشریح نتایج مطالعات جدید نیازسنجی مسکن معتقد است: بررسیهای انجامشده با در نظر گرفتن موجودی مسکن و تعداد خانوار، روندهای جمعیتی، تغییرات ساختار خانوار، مهاجرت و نیازهای ناشی از نوسازی، نشان میدهد نیاز به مسکن جدید در کشور در سال در حدود ۵۰۰ هزار واحد است. اما آنچه در این مطالعات اهمیت دارد، صرفا برآورد تعداد واحدهای مورد نیاز نیست. اولاد تاکید دارد که بخش مسکن باید به مثابه یک «فراسیستم» دیده شود و سیاستگذاری آن نمیتواند مستقل از تحولات جمعیتی، اقتصادی، اجتماعی و نهادی انجام شود. از نگاه او، یکی از رویکردهای اصلی طرح جامع مسکن، حرکت به سمت بازارمحوری همراه با اصلاح شکستهای بازار، محلیمحوری و پرهیز از برنامهریزی یکسان در سراسر کشور است. همچنین باید از تولید مسکن در مناطقی که فاقد زیرساخت و خدمات شهری هستند پرهیز شود و تنوع در همه ابعاد سیاستگذاری جایگزین نسخههای یکسان شود. همین تغییر نگاه، ضرورت تطبیق الگوی تولید مسکن با تقاضای جدید را برجسته میکند؛ تقاضایی که بخش مهمی از آن متعلق به خانوارهای کوچکتر است و طبیعتا نیازمند واحدهایی با متراژ کمتر، قیمت مناسبتر و دسترسی بهتر به خدمات شهری و حملونقل عمومی است.
همه نیازمندان مسکن، خریدار خانه نیستند
شاید مهمترین تغییر در صورت مساله مسکن، فاصله گرفتن از این تصور باشد که هر خانوار فاقد مسکن باید در نهایت از طریق یک طرح حمایتی به «مالک» تبدیل شود. واقعیت اقتصادی خانوارهای ایرانی چیز دیگری میگوید. بخشی از زوجهای جوان تازه ازدواج کرده و بهویژه خانوارهای دهکهای پایین درآمدی، اساسا توان تامین آورده اولیه و پرداخت اقساط تسهیلات مسکن را ندارند. در چنین شرایطی، حتی اگر واحدی با حمایت دولت تولید شود، ممکن است گروه هدف اصلی توان ورود به آن را نداشته باشد. تجربه طرحهای مسکن حمایتی در دورههای مختلف نیز این مساله را نشان داده است؛ سیاستهایی که قرار بود به دهکهای پایین اصابت کنند، در عمل بخشی از خانوارهای کمدرآمد را به دلیل ناتوانی مالی از دایره خود خارج کردند و واحدها در نهایت به دست گروههایی رسید که شاید بسیاری از آنها اساسا نیازمندی سکونتی به این خانهها نداشتند. از همین رو، یکی از مسیرهای پیشنهادی در مطالعات جدید، حرکت به سمت سیاستهایی است که در کنار مالکیت، الگوهای استیجاری را نیز به رسمیت بشناسند .
پایان یک نسخه برای همه
کارشناسان حاضر در نشست بارها بر یک نکته تاکید کردند: مسکن ایران را نمیتوان با یک نسخه ملی و یکسان برای همه شهرها و همه گروههای اجتماعی اداره کرد. علی سرزعیم، اقتصاددان و صاحبنظر حوزه مسکن معتقد است: مطالعه مسکن باید از سطح کلی و انتزاعی فاصله بگیرد و مسائل به صورت محلی ریشهیابی شوند. مساله مکانیابی شهرها و شهرکهای جدید، ارتباط آنها با شهر مادر، وضعیت زمین و ساختمانهای موجود و آسیبپذیری سکونتگاهها، در مناطق مختلف کشور یکسان نیست. او در عین حال توجه مطالعات جدید به روندهای جمعیتی را یکی از نقاط قوت آن میداند؛ روندهایی مانند افزایش زندگی تکنفره ناشی از طلاق و تجرد قطعی، حرکت جامعه به سمت سالمندی و کاهش تمایل برخی زوجها به فرزندآوری تحت تاثیر شرایط اقتصادی. این تحولات، به گفته سرزعیم، به معنای افزایش نیاز به واحدهای کوچکتر در مراکز شهری و در مناطقی با دسترسی مناسب به حملونقل عمومی است. یعنی درست در نقطه مقابل الگویی که توسعه مسکن را صرفا با افزودن زمینهای جدید به محدوده سکونتگاهها تعریف میکند.
مانع پولی در سه ضلع اصلی سیاستها
اما شاید جدیترین محدودیت سیاستگذاری مسکن، نه کمبود طرح و برنامه، بلکه کمبود منابع مالی باشد. غلامرضا سلامی، اقتصاددان و صاحبنظر بخش مسکن با تاکید بر اهمیت مطالعات نیازسنجی، توجه به محدودیتهای واقعی تامین مالی را ضروری دانست. به باور او، در شرایط فعلی نه منابع دولتی امکان پاسخگویی کامل به نیاز مسکن را دارند، نه نظام بانکی ظرفیت تامین مالی گسترده دارد و نه خانوارها توان پرداخت آورده اولیه و اقساط تسهیلات را.
این سهگانه، عملا ادامه سیاستهای گذشته را با تردید جدی روبهرو میکند. سلامی معتقد است در چنین شرایطی، بازتعریف سیاست زمین اهمیت ویژهای پیدا میکند. از نگاه او، زمین یکی از معدود ابزارهایی است که همچنان میتواند در سیاست تامین مسکن اقشار کمدرآمد نقش موثری ایفا کند؛ البته نه به شیوهای که تاکنون در ایران مورد استفاده قرار گرفته است. او بر ضرورت استفاده از ارزش افزوده زمین در فرآیند توسعه تاکید دارد؛ مدلی که میتواند بخشی از هزینههای آمادهسازی، تامین زیرساخت و توسعه شهری را از محل ارزش ایجادشده در همان پروژه تامین کند و در نهایت سهم زمین در هزینه تمامشده مسکن را کاهش دهد. از نگاه این اقتصاددان، سیاستگذاری زمین در ایران در بسیاری از موارد معکوس عمل کرده است؛ ابتدا شهر یا شهرکی جدید تعریف شده، هزینههای سنگین آمادهسازی بر دوش دولت قرار گرفته و سپس تلاش شده منابع از طریق فروش واحدها یا اراضی تامین شود. در حالی که میتوان از ابتدا با طراحی متفاوت پروژه و بهرهگیری از ارزش افزوده ناشی از توسعه، بخشی از هزینهها را پوشش داد .
هر زمینی، زمین مسکن نیست
یکی از انگارههایی که در این نشست مورد نقد قرار گرفت، تصور سادهانگارانهای است که هر میزان افزایش عرضه زمین را معادل حل مساله مسکن میداند. زمین خام، لزوما زمین مناسب سکونت نیست. آمادهسازی اراضی، تامین شبکههای آب، برق و فاضلاب، ایجاد مدرسه، درمانگاه و سایر خدمات عمومی و همچنین فراهم کردن دسترسی مناسب به حملونقل، هزینههای سنگینی دارد؛ هزینههایی که در نهایت یا بر دوش دولت قرار میگیرد یا به خانوار منتقل میشود. از سوی دیگر، سکونت در مناطقی که فاصله زیادی با مراکز شهری و محل اشتغال دارند، هزینه زندگی خانوار را افزایش میدهد. ممکن است زمین در نقطهای دورافتاده ارزان باشد، اما خانوار هر روز هزینه این ارزانی را با زمان و پول بیشتری برای رفتوآمد پرداخت کند.
مسکن در خلأ اقتصاد کلان ساخته نمیشود
کمال اطهاری، صاحبنظر حوزه مسکن و شهری نیز بر ضرورت پیوند سیاست مسکن با سایر حوزههای اقتصادی و اجتماعی تاکید کرد. به باور او، باید میان بازار و برنامه، بخش مسکن و نظام تامین اجتماعی و همچنین سیاست مسکن و اقتصاد کلان، همافزایی ایجاد شود. بدون این پیوندها، برنامههای مسکن به نتیجه نمیرسند. فردین یزدانی، صاحبنظر بخش مسکن نیز بر این باور است که نیازسنجی مسکن باید در چارچوب سناریوهای مختلف اقتصاد کلان انجام شود. نمیتوان بدون توجه به آینده تورم، درآمد خانوارها، توان مالی دولت و وضعیت شبکه بانکی، برای سالهای آینده بخش مسکن برنامهریزی کرد.
جامعهای که پیر و تنها میشود
در کنار اقتصاد، تحولات اجتماعی نیز در حال بازنویسی نیاز مسکن هستند. اسفندیار زبردست، صاحبنظر حوزه مسکن و شهری، کاهش نرخ رشد جمعیت و کاهش شدید بعد خانوار را دو متغیر مهمی دانست که باید در سیاستگذاری آینده برجستهتر شوند. او معتقد است: چشمانداز طرح جامع باید با واقعیتهای اجرایی و عدم قطعیتهای پیش رو تناسب داشته باشد. حسین ایمانی جاجرمی، جامعهشناس و صاحبنظر حوزه مسکن و شهری نیز توجه به فرهنگ تکزیستی و حرکت سریع جامعه به سمت سالمندی را ضروری دانست. از نگاه او، سیاست مسکن آینده باید طیف متنوعتری از نیازها را ببیند؛ از مسکن اضطراری گرفته تا نیازهای سالمندان و گروههای خاص اجتماعی. او در عین حال یک نگرانی مهم را مطرح کرد: فاصله میان نوشته شدن طرح و اجرا شدن آن. به باور ایمانی جاجرمی، برنامههای بلندمدت مسکن باید فراتر از دولتهای مستقر و به عنوان سیاستی حاکمیتی دیده شوند.
تغییر ریل از تصدیگری؟
آنچه از مجموع مباحث این نشست برمیآید، فاصله گرفتن تدریجی از یک تصور قدیمی است: اینکه دولت زمین تامین کند، بانک وام بدهد، انبوهساز ساختمان بسازد و خانوار کمدرآمد در نهایت صاحب خانه شود. این مدل، دستکم در شکل کلاسیک خود، با واقعیتهای امروز اقتصاد ایران همخوانی کمتری دارد. نه منابع دولت نامحدود است، نه نظام بانکی توان تامین مالی بیپایان دارد و نه خانوارها قدرت خرید و بازپرداخت گذشته را حفظ کردهاند. در چنین شرایطی، تنوعبخشی به سیاستها دیگر یک انتخاب نیست؛ یک ضرورت است. مسکن ملکی در کنار مسکن استیجاری، توسعه درونشهری در کنار استفاده هوشمندانه از زمین، بازآفرینی بافتهای فرسوده در کنار تولید جدید و حرکت از دولت سازنده به سمت دولت تنظیمگر و تسهیلگر، مجموعهای از تغییراتی است که به تدریج در ادبیات جدید سیاست مسکن دیده میشود.
علائم پذیرش ضرورتهای جدید
مسوولان بخش مسکن وزارت راه و شهرسازی نیز نشانههایی از پذیرش این تغییر صورت مساله را مطرح کردند. حبیباله طاهرخانی، معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی، از حرکت سیاستگذار به سمت کاهش تصدیگری، حمایت از بخش خصوصی و استفاده از ترکیبی از سیاستهای ملکی و استیجاری متناسب با شرایط اقتصادی خانوارها و بازار مسکن سخن گفت. در این میان، ورود سیاست «استیجار عمومی» به دستور کار نیز میتواند نشانهای از یک تغییر مهم باشد؛ سیاستی که ظرفیت قانونی آن سالها در ادبیات مسکن وجود داشت، اما عملا در حاشیه سیاستگذاری قرار گرفته بود.
